El turismo se inicia en occidente como una práctica privada, exclusiva de círculos de élite, que fue adquiriendo significancia pública con su progresiva masificación. La ampliación social de estas prácticas se vincula a las nuevas estructuras sociales que emergen a partir de la industrialización; es producto del conflicto, de la puja entre clases, de las leyes laborales conquistadas por el movimiento obrero luego de importantes luchas políticas (Lanquar 1984; Hiernaux 2002; Vera, López Palomeque, Gómez Marchena y Antón Clavé 2011). Estas mejoras sociales destinadas a la fijación de salarios justos, seguros de enfermedad, protección, descanso y vacaciones anuales pagadas, hicieron posible la participación turística, primero, de una minoría de empleados de alta jerarquía, para finalmente ampliarse a parte de los sectores obreros, dando origen al turismo como fenómeno masivo (Haultot 1981; 1991; De la Torre 1992).

Es de destacar que dicha masificación queda circunscripta a las clases medias y populares de Europa Occidental y Norte de América, donde tienen epicentro la industrialización y sus factores condicionantes y consecuencias, por ejemplo: las mejoras en las comunicaciones y los medios de transporte (especialmente el avión y el automóvil), el bajo precio del petróleo y los cambios demográficos y culturales (Fernández Fúster 1985; De la Torre 1992; Acerenza 1994; Santana 1997; omt 1998). Este conjunto de elementos explica la irrupción de una sociedad de consumo con tiempo disponible y capacidad económica para acceder a bienes y servicios antes exclusivos para una minoría (que ahora pasan a ser estandarizados para estos nuevos consumidores); siendo uno de estos el turismo.

El continuo crecimiento del turismo desde entonces ocasionó que los Estados dejaran de percibirlo como una mera actividad privada e individualizada. La razón fue económica: la crisis de posguerra obligaba a los países del sur de Europa a buscar divisas a corto plazo; mientras que los países del centro y norte del continente, junto a Estados Unidos, descubrieron en el turismo una oportunidad de crecimiento (Schenkel y Almeida 2015). Los gobiernos comienzan así a crear órganos específicos encargados de aplicar políticas públicas en el área, destinadas principalmente a la consolidación del derecho a las vacaciones, la educación de los nuevos viajeros, la promoción turística del país en el exterior y la captación de inversión internacional; convirtiendo a los Estados en actores clave de la gestión turística.

Esta institucionalización de la actividad se da en el marco de la normalización del discurso del turismo como motor de desarrollo que configuran los nuevos organismos internacionales surgidos en la posguerra (Naciones Unidas 1963). Dicha doctrina insta a los Estados a intervenir en pos de la expansión de la actividad para consolidar el crecimiento de sus economías y el bienestar de sus sociedades, principalmente en los países periféricos. Estos axiomas aparecen válidos per se, constituyéndose en fuente de legitimidad y, en muchos casos, en requisito de asistencia técnico-financiera (Capanegra, 2010; Fernández Miranda 2011)¹.

La globalización económica no hizo otra cosa que acelerar esta dinámica expansiva de la industria, originando que, en pleno siglo XXI, la discusión política ya no se centre en la intervención de los Estados en el sector, sino en sus propósitos (González e Izard 2010). Esta situación ha llevado a que la planificación y la política turística se presenten en muchos casos como fases superpuestas: al suponerse que el turismo va a suceder, el análisis se centra en su planificación e implementación, más que en un genuino debate político acerca del desarrollo de la actividad (Scott 2011). Matthews y Richter (1991) sostienen que ya no se discute la injerencia de los gobiernos en el área (porque todos deciden intervenir), sino quiénes se benefician con la política gubernamental implementada.

En cuanto a estos propósitos, la participación del gobierno en el sector, vinculado en sus inicios a la democratización de las vacaciones, ha presentado un cambio radical en los últimos 30 años. El pasaje del Estado de bienestar al neoliberal, ha generado nuevas relaciones público-privadas que transformaron sustancialmente la gestión turística (Enríquez, Osorio, Castillo y Arellano et al. 2012; Hall 2010; González Reverté e Izard 2010; Scott 2011). De un modelo tradicional de administración pública que implementaba la política turística en relación al bien público, se pasó a un nuevo modelo que hace hincapié en la eficacia, el rendimiento de las inversiones, el papel del mercado y la relación con los actores privados (Higgins-Desbiolles 2006).

El turismo como asunto público se contextualiza en el nuevo liberalismo con un carácter «funcional-positivista», que destaca al mismo como una alternativa de acumulación, a partir de la deslocalización de la activad que ya no tiene la limitante espacio-temporal. Enríquez et al. (2012, 422) destacan que el poder económico sobrepasa al poder político, por lo cual «este último queda rezagado y es obligado a acomodarse a los intereses que persiguen los grandes grupos capitalistas». La centralización estatal se diluye a favor de una mayor participación de las asociaciones profesionales, redes y relaciones de colaboración entre los actores involucrados. Las organizaciones turísticas nacionales y regionales reducen sus funciones de desarrollo y planificación, a favor de la comercialización y promoción. La regulación estatal es cada vez menos frecuente.

El turismo es un fenómeno que ha sido escasamente abordado desde las ciencias políticas (Scott 2011). Los primeros abordajes en el área comienzan en 1970, cuando los estudios políticos modifican su perspectiva de análisis y se interesan más por los aspectos aplicados. A partir de entonces, se vislumbra un crecimiento de estas investigaciones, especialmente de aquellas relacionadas al abordaje del turismo como factor de desarrollo (en sintonía con el discurso internacional); no obstante, su estudio continúa siendo minoritario (Hall 2012).

Zhang y Yan (2009) afirman que el enfoque del turismo como «industria», ha limitado el análisis a la esfera económica, prevaleciendo la aplicación de teorías de gestión empresarial, que degradan la política turística a planes de marketing. En una misma línea, Velasco (2004; 2011) señala que la falta de análisis políticos en el área refleja la primacía de la perspectiva técnica, que reduce el turismo a un hecho económico, como bien de consumo, ofertado y distribuido por un sector productivo y adquirido en el mercado por consumidores. Estos abordajes sitúan al turismo en el marco del sector privado y vacían al Estado de sus competencias en la materia.

La complejización creciente de los intereses públicos asociados al desarrollo de la actividad desde sus orígenes, hace necesario finalizar con este descredito del turismo como objeto de estudio politológico. El turismo es una actividad transversal que involucra diferentes elementos de naturaleza pública, asociados directa e indirectamente a aspectos teóricos y prácticos de la política, tales como: el desarrollo de las sociedades, el manejo de recursos locales, la relación con los sistemas de comunicaciones e infraestructura; la seguridad pública y la gestión de fronteras; los impactos ambientales y culturales; además de influir en múltiples y diversos aspectos de gestión gubernamental, como el intercambio comercial, el producto interno, la articulación/desarticulación territorial, la cooperación, las inversiones y la imagen en el exterior (Acerenza 1991; Monfort 2000; Schulte 2003; Velasco 2004; Casalis 2008; Scott 2011).

Estos aspectos indican que, lejos de ser abstracta, la ciencia política puede aportar distintos elementos teórico-metodológicos que contribuyan a complejizar y profundizar los estudios turísticos. Entre estos, Scott (2011) destaca categorías como el desarrollo, la socialización política, la participación, la ideología, el poder, la autoridad, la soberanía. Velasco (2004; 2011) por su parte, argumenta la importancia de considerar los análisis políticos sectoriales, que comienzan a incorporar, junto a las temáticas tradicionales asociadas al Estado de bienestar, otros ámbitos menos visibles en los que se produce la actuación de los poderes públicos, como la política de las telecomunicaciones, de medio ambiente y cultural. Argumenta que el turismo conforma una arena específica de poder, con su particular estructura y proceso político, constituyendo un objeto de estudio relevante para el análisis de políticas (Velasco, 2004).

La importancia en términos prácticos de conocer las causas por las que han fracasado ciertas políticas turísticas, ha llevado a reconocer de manera cada vez más enfática la necesidad de abordar el estudio del proceso de la política (Jafari 2005). En palabras de Scott (2011, 6) los estudios de las políticas de turismo tienen el enorme desafío de “provide useful insights into who gets what, when, and why in the tourism policy process, and might also make a contribution to better informed government decision-making and policy-making”. [Proporcionar información útil sobre quién obtiene qué, cuándo y por qué en el proceso de la política turística, y también de poder contribuir a una mejor información gubernamental en la toma de decisiones y en la formulación de políticas].

El carácter pluridimensional de este enfoque permite presentar una visión integral de las diversas acciones públicas llevadas a cabo en la materia, constituyendo una oportunidad para los diferentes actores involucrados (gubernamentales, sector privado, comunidades de destino y otros grupos de interés, como el ámbito académico-científico); tendiente a contribuir a la solución de problemas sociales y a la toma de decisiones en el ámbito público. Complementa una aproximación empírica, referida a las causas y efectos de la política en torno a hechos concretos; una evaluativa, tendiente a indagar el valor de la iniciativa; y una normativa, que refiere a las futuras acciones que puedan llegar a optimizar la política en tanto la resolución de problemas (Pérez Sánchez 2006).

Como se explicará anteriormente, la expansión de la actividad desde mediados del siglo XX, ocasionó que la mayoría de los Estados intervinieran en el área, disponiendo de un órgano y de una política específica (Monfort 2000; Scott 2011). En principio, se puede afirmar que la política turística es la actuación de la acción pública en relación con el turismo. Esto implica aquello que el gobierno decide hacer o no hacer en relación específica con el sector (Hall 2010). Se hace hincapié en el término «específica» para diferenciar la política turística de otras, que pueden tener un impacto en el turismo, pero no se desarrollan como políticas turísticas en sí mismas.

En cuanto a esta última afirmación, transcurrido más de medio siglo de las primeras iniciativas estatales, aún no existe acuerdo en torno a los enfoques sobre el estudio de la política turística y los campos de intereses de la misma. Por un lado, se ha desarrollado un enfoque económico que la define como una política sectorial de la económica con algunas singularidades; y por otro, una perspectiva integral, que considera la política turística un campo multidisciplinar relacionado con la esencia del turismo de naturaleza mixta (Figura 1).

Fuente Figura 1

La primera perspectiva sostiene que la política turística se encuentra integrada a la económica porque atiende una de sus parcelas: la actividad turística (Barroso y Flores 2007). En palabras de Monfort «se constituye en un cuerpo teórico que tiene su origen y fundamento en la política económica, de la cual se desgrana» (2000, 8). El turismo se considera un conjunto de sectores económicos, integrado por empresas hoteleras, trasportes, agencias de viajes, turoperadores, actividades de ocio y restauración, por tanto la función de la política turística queda reducida a su fortalecimiento. Al igual que el resto de las políticas sectoriales, la turística debe remitirse a lograr los objetivos de la política económica en general, mediante el aporte de divisas internacionales, la creación de empleo, la generación de ingresos y el crecimiento económico, relativizando las demás competencias asociadas a su desarrollo.

La importancia creciente del turismo, y particularmente el impacto atribuido en las economías nacionales y regionales, ha ido incrementando los estudios desde esta visión optimista, que se aboca a destacar los logros de la actividad en aquellos países que apuestan a su desarrollo (Sessa 1976; Aguiló y Vichi 1996; OMT 1998; Monfort 2000; Fayos-Solá 2004; Díaz 2006). Este enfoque sustenta el discurso público relativo al sector y queda mediatizado por las alabanzas que realizan los organismos internacionales y nacionales sobre el papel que juega el turismo en el bienestar de las sociedades; especialmente el turismo receptivo (internacional), que suele aparecer asociado al aumento de las oportunidades de negocio y comercio, el ingreso de divisas y la diversificación de las estructuras económicas (Jenkins 1980; Williams y Shaw 1988; Hall 2010).

Dicha perspectiva es destacada aún más en los países denominados en vías de desarrollo, en los cuales el turismo es visto como la principal alternativa de internacionalización, configurando las posibilidades de exportación casi que exclusivamente a partir de la oferta turística, debido a las escasas posibilidades que ofrecen sus economías periféricas (Echeverri, Estay-Niculcar y Rosker 2012). En estas latitudes el turismo en su anclaje a nivel local aparece como la «esperanza de los territorios», capaz de generar el desarrollo de las comunidades, contribuir a sus economías locales y revalorizar sus identidades; a pesar de que la puesta en marcha de estas intervenciones termine generando disimiles interrogantes (De Myttenaere y Rozo 2010; Decroly 2010; Tritz 2010; Bell 2010).

Estos discursos virtuosos asociados al impulso de la actividad no abordan con la misma especificidad aquellas dificultades que pueden surgir en la concreción de estos beneficios o sus eventuales impactos negativos en cuestiones sociales y medioambientales, tales como la sobreexplotación de recursos esenciales como la tierra y el agua, la desarticulación de los ecosistemas locales y la contaminación a partir de la generación de residuos sólidos, líquidos y gaseosos (Gascón y Cañada 2005; Blázquez y Cañada 2011). Además, tampoco toman en cuenta las limitantes económicas que pueden generarse, en torno al gasto público (en promoción internacional e incluso soporte para el posible desarrollo de la actividad), efectos de desplazamiento sobre otros sectores económicos, costes de oportunidad, repatriación de capitales a las economías centrales (Dwyer 1993; Hernández 2004; Shi 2012; Carrascal y Fernández 2015) e incluso, el tipo de empleo generado, en muchos casos precario e informal, con alta presencia de trabajo infantil y desigual en cuanto etnia y género (Cañada 2015).

Con menor predominio en los ámbitos gubernamental, institucional y académico, se postula la autonomía de la política turística, que parte de entender al turismo como un campo plurifactorial, que integra aspectos económicos, sociales, culturales y ambientales (Matthews y Richter 1991; Hall 2010; Velasco 2004; Higgins-Desbiolles 2006; Casalis 2008; Zhang y Yan 2009). Esta perspectiva reconoce la importancia que en términos económicos puede traer aparejado el desarrollo del turismo, pero también destaca otros campos de injerencia y sus problemáticas asociadas.

Desde esta perspectiva se señala la inexactitud de considerar la política turística como una rama de la económica, como también sería incluirla dentro de la social, cultural o ambiental. Partiendo de su diversidad, Velasco (2011, 964) afirma que «se dejan fuera algunas dimensiones de los problemas que son parte nuclear del turismo». La política turística se debe concebir como una política pública sustantiva, que constituye una arena de acción autónoma, con dinámicas diferenciadas y un estilo propio. Junto a otras «políticas postmaterialistas», como la cultural, de deporte y, cuando alcance el grado de articulación necesario, la recreacional, constituyen políticas de ocio (Velasco 2007).

En este sentido, Goeldner y Ritchie (2012, 326-27) definen la política turística como un conjunto de “regulations, rules, guidelines, directives, and development/promotion objectives and strategies that provide a framework within which the collective and individual decisions directly affecting long-term tourism development and the daily activities within a destination are taken.” [regulaciones, normas, pautas, directivas, objetivos y estrategias de desarrollo/promoción que provén un marco dentro del cual son tomadas las decisiones colectivas e individuales, concierne al desarrollo turístico a largo plazo y las actividades cotidianas dentro de un destino]. Más específicamente, González Reverté e Izard (2010, 39) afirman que es «una especialización o micropolítica que la administración pública usa para establecer una serie de directrices de ordenación, planificación, promoción y regulación de la actividad turística».

Dicha perspectiva defiende la necesidad de abordajes integrales, capaces de articular cada uno de los dominios que constituyen el turismo y consideren la interdependencia que manifiesta como emergente de un contexto más amplio (Casalis 2008; Scott 2011; Hall 2011; Goeldner y Ritchie 2012). A partir de la crítica a los estudios sectoriales, este enfoque sostiene que es al menos ingenuo analizar el desarrollo turístico de un país, o la implementación una política específica, abstraídos del contexto en el cual se enmarcan. Dichas intervenciones traen implícitos fundamentos teóricos acerca del papel adecuado del Estado, la normalización de determinadas lógicas de producción y consumo, el reconocimiento de específicas asociaciones entre actores y la elección de determinadas formas de problematización (entre muchas otras posibles); siendo fundamental que lo empírico no esté divorciado de lo teórico.